Uvodno izlaganje ministra finansija Igora Lukšića povodom rasprave Zakona o budžetu za 2009. godinu

Poštovane dame i gospodo,

Pripremu godišnjeg Zakona o budžetu za 2009. godinu karakterisao je kontekst globalne neizvjesnosti i rastuća vjerovatnoća prelivanja posljedica svjetske ekonomske krize na crnogorsku ekonomiju. Nakon perioda dugogodišnje ekonomske stagnacije karakterisane internim razlozima političke nestabilnosti, a zatim faze nezabilježene ekonomske ekspanzije naše države, po prvi put naš sistem dijeli ekonomsku istoriju sa najrazvijenijim zemljama svijeta. Imajući u vidu nerazvijenost tržišnih struktura, kao i nakon toga period sprovođenja pravila socijalističke privrede dodatno naglašava novonastajući ekonomski ambijent.

Srednjeročni budžetski okvir, kao osnov za vođenje politike javnih finansija u Crnoj Gori u periodu 2009-2012. godine, usmjeren je na dalje smanjenje poreskog opterećenja na građane i privredu, stvaranje uslova za nastavak privlačenja stranih direktnih investicija, kao i dalji rast fleksibilne i međunarodno konkurentne ekonomije. Pogoršavanje globalnih ekonomskih prilika uslovilo je i potrebu redefinisanja pojedinih elemenata tog okvira u cilju ublažavanja negativnih efekata globalne krize koji će se neminovno odrazitii i na Crnu Goru u 2009. i 2010. godini.

Strateški okvir javnih finansija podrazumijeva nastavak implementacije programskog budžeta kako bi se povećala efektivnost upotrebe novca poreskih obveznika. Istovremeno, implementacija srednjoročnog budžetskog okvira sa uvođenjem limita budžetske potrošnje za sve budžetske korisnike treba da obezbijedi realizaciju ključnih ciljeva ekonomske politike. Značajan korak u tom kontekstu je konsolidacija budžeta kroz integrisanje van-budžetskih fondova u budžet države u 2008. godini. Time je poboljšano upravljanje gotovinom i državnim depozitima, racionalnost trošenja javnih prihoda i transparentnost javnih finansija.

Veoma bitnu komponentu predstavlja nastavak implementacije Kapitalnog budžeta. Formiraće se baza podataka o svim projektima, koji su povezani sa budžetom. Time će se postići adekvatna analiza fiskalnih rizika, kao i poboljšanje procesa donošenja odluka kod izbora prioriteta.

Osim toga, Crna Gora kao potencijalni kandidat za ulazak u EU, ima za cilj jačanje institucionalnih kapaciteta, usklađivanje sa propisima Evropske unije, razvoj građanskog društva, unapređenje regionalne i prekogranične saradnje, kao i mogućnost korišćenja pred-pristupnih fondova EU. Za realizaciju navedenih ciljeva Crna Gora će u periodu 2008-2013. godine, u okviru IPA programa Evropske Unije koristiti sredstva Pretpristupne pomoći (IPA Fond). S tim u vezi sprovodi se poseban akcioni plan kojim će se stvoriti uslovi za primjenu takozvanog DIS-a, odnosno decentralizovanog sistema upravljanja tim sredstvima, kako bi se omogućilo njihovo direktno uključivanje u budžetski okvir tokom 2010. i 2011. godine.

Procjene makroekonomskih i fiskalnih pokazatelja u Crnoj Gori za 2009. godinu i srednjoročni okvir 2010-2012. zasnovani su na procijenjenim podacima o kretanju BDP-a i drugih makroekonomskih agregata, podacima o kretanju javne potrošnje u periodu od 2005. do 2007. godine, ostvarenju javne potrošnje za devet mjeseci 2008. godine, procjeni ostvarenja u 2008. godini i procijenjenim negativnim efektima globalne ekonomske krize u 2009. godini i narednim godinama.

Pri tome, potrebno je pojedine projekcije upodobiti sa zvaničnim podacima o BDP-u za 2007. godinu koji je 30,7% nominalno veći u odnosu na 2006. godinu, dok je realni rast iznosio 10,7%. Na taj način Crna Gora postaje najbrže rastuća ekonomija u Evropi u posljednje tri godine uključujući 2008. godinu. To potvrđuje i napredak nedavno objavljen u Eurostatovom istraživanju BDP per capita po kupovnoj moći kojim smo dostigli 41% evropskog prosjeka. U skladu sa ovim podacima, Ministarstvo finansija je revidiralo svoje procjene makroekonomskih agregata za 2008. i naredne godine. Za 2009. godinu Ministarstvo finansija projektovalo je BDP u iznosu od 3,715 milijardi .

Makroekonomski i fiskalni okvir za Crnu Goru u periodu 2009-2012 baziran je na očekivanjima postepenog sniženja stopa rasta, sniženjem fiskalnih prihoda budžeta CG i lokalne samouprave, kao i korišćenju sredstava depozita i zaduživanju za potrebe finansiranja planiranog nivoa javne potrošnje.

Primici budžeta Crne Gore u 2009. godini planirani su u iznosu od 1.568 mil , što čini 42,2 % projektovanog BDP-a za 2009. godinu. Izvorni prihodi budžeta (porezi, doprinosi, takse, naknade i primici od otplate kredita) planirani su u iznosu od 1.466 mil ili 39,46 % BDP-a. Najznačajniji prihodi budžeta i u 2009. godini biće po osnovu poreza i doprinosa.

Budžet Crne Gore za 2009. godinu u iznosu od 1.624 mil podijeljen je u četiri cjeline:

Tekući budžet u iznosu od 687 mil - Ukupni izdaci Tekućeg budžeta za 2009. godinu iznose 687,04 mil i manji su u apsolutnom iznosu za 11,25 mil u odnosu na plan za 2008. godinu, čime se ostvaruje planirana projekcija smanjenja Tekućeg budžeta. U strukturi izdataka Tekućeg budžeta tekući izdaci učestvuju sa 72,59%, transferi za socijalnu zaštitu sa 7,59%, transferi inistitucijama, pojedincima i nevladininom sektoru sa 8,48%, kapitalni izdaci sa 6,94%, pozajmice i krediti sa 1,20% i rezerve sa 3,19%.
Budžet državnih fondova u iznosu od 590 mil - Izdaci pet državnih fondova - Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja, Fonda za zdravstveno osiguranje, Zavoda za zapošljavanje, Fonda za razvoj Crne Gore i Fonda za obeštećenje odnose se na izdatke za funkcionisanje penzionog i zdravstvenog sistema, smanjenje nezaposlenosti, kreiranje novih radnih mjesta i obeštećenje bivših vlasnika nacionalizovane imovine.
Kapitalni budžet u iznosu od 217 mil - Zakonom o budžetu Crne Gore za 2009. godinu planirana su sredstva za Kapitalni budžet u ukupnom iznosu od 217.2 mil . Za Direkciju javnih radova sredstva u iznosu od 122.6 mil i Direkciju za saobraćaj sredstva u iznosu od 94.6 mil . Kroz Kapitalni budžet u 2009. godini biće realizovan veliki broj projekata koji se odnose na izgradnju i rekonstrukciju putne i željezničke infrastrukture, vodosnabdijevanje, upravljanje otpadom, zaštitu životne sredine, kao i izgradnju i rekonstrukciju objekata iz oblasti obrazovanja, zdravstva, sporta i kulture.
Transakcije finansiranja u iznosu od 130 mil . Najveći iznos sredstava od 74,72 mil odnosi se na otplate obaveza iz prethodnog perioda po osnovu stare devizne štednje, restitucije, otplata 2 rate po osnovu dospijeća obveznica izdatih penzionerima itd., zatim otplata glavnice rezidentima i nerezidentima 53,03 mil , dok se na otplatu garancija odnosi 1,92 mil .

Konsolidovani izdaci budžeta Crne Gore u 2009. godini planirani su u iznosu od 1.461 mil , što čini 39,32 % BDP-a. Tekuća budžetska potrošnja planirana je u iznosu od 1.265,5 mil , što čini 34,3 % BDP-a. Posmatrano po ekonomskoj klasifikaciji, najveće učešće imaju transferi za socijalnu zaštitu 410,21 mil , od čega se najveći dio odnosi na isplatu penzija, rashodi za bruto zarade 286 mil , transferi institucijama, pojedincima, NVO i javnom sektoru 211,9 mil , od čega većina predstavlja transfere zdravstvenim institucijama i Univerzitetu Crne Gore, Kapitalni budžet Crne Gore 217,21 mil , kapitalni izdaci u tekućem budžetu 49,9 mil i rashodi za materijal i usluge u iznosu 133 mil . Svi ostali budžetski rashodi planirani su u iznosu od 144,7 mil .

Tekući suficit budžeta u 2009. godini planiran je u iznosu od 4,94 mil , što čini 0,13 % BDP-a. Suficitom budžeta, inostranim pozajmicama i kreditima, prihodima od privatizacije i prodaje imovine, kao i inostranim donacijama finansiraće se otplata glavnice i garancija rezidentima i nerezidentima u iznosu od 53 mil , otplata stare devizne štednje u iznosu od 14 mil , otplata po osnovu restitucije 8 mil i otplata ostalih obaveza iz prethodnog perioda 52,7 mil . Ukupan nivo planiranih primitaka nije dovoljan za finansiranje planiranog nivoa budžetske potrošnje, pa se u svrhu finansiranja planira korišćenje državnih depozita u iznosu od 55,97 mil .

Politika javne potrošnje i srednjoročni makroekonomski i fiskalni okvir 2009-2012 kreirani su oprezno i uzete su u obzir sljedeće činjenice:

Izloženost crnogorske ekonomije eksternim šokovima
Postepeni pad nivoa stranih direktnih investicija na duži rok
Privremeni karakter snažnog rasta fiskalnih prihoda
Iskustva drugih zemalja u tranziciji

U periodu 2009-2012. godine očekuje se prosječan nominalni rast BDP-a od 9.6%, uz prosječan realni rast od 6 % godišnje. Očekivani nivo inflacije je 3,5 % prosječno godišnje. Učešće javne potrošnje u BDP-u će se u periodu 2010-2012. godine postepeno smanjivati do nivoa od oko 43.1 % BDP-a u 2012. godini. Pri tome, treba imati u vidu da značajnu komponentu potrošnje čine potpuno autonomni izdaci opština. Iz tog razloga, kao svojevrsno sidro u dijelu nivoa javne potrošnje Ministarstvo finansija uzima državni budžet sa fondovima uz poseban nadzor nad tekućom komponentom. Predviđen je i dalji pad učešća ukupnog javnog duga u BDP-u, kao i postepeno smanjenje trgovinskog deficita.

Fiskalne projekcije su bazirane na makroekonomskom scenariju koji podrazumijeva umjeren rast ekonomskih aktivnosti i stabilan i nizak nivo inflacije. Očekuje se da nivo direktnih inostranih investicija postepeno opada. U periodu od 2009-2012. godine očekuje se postepeni pad nivoa bankarskih kredita. Ovo će dovesti do umjerenog pada potrošnje domaćinstava i stabilizacije investicione aktivnosti. Smanjenje privatne potrošnje kombinovano s planiranim smanjenjem tekuće javne potrošnje obezbijediće poboljšanje platnog bilansa i smanjenje deficita tekućeg računa. Očekivano umjereno smanjenje uvoza roba, kao i blagi rast prihoda po osnovu izvoza roba i usluga treba da rezultira značajnim poboljšanjem trgovinskog bilansa.

Fiskalne reforme započete u 2004. godini biće završene 2010. godine, a odnose se na snižavanje stopa poreza na dohodak fizičkih lica i stopa doprinosa na obavezno socijalno osiguranje čime će Crna Gora mjereno po ovim parametrima postati najkonkurentnija u regionu. Snižavanjem navedenih stopa obaveza na bruto zarade doći će do značajnog povećanja neto zarada kako do povećanja životnog standarda zaposlenih, tako i do rasterećenja privrede. Istovremeno, bruto zarade će rasti po stopi projektovane inflacije, što neće ugroziti fiskalnu održivost budžeta.

Srednjoročnim okvirom javne potrošnje 2010-2012 predviđen je rast svih tekućih izdataka u skladu sa projektovanom stopom inflacije, što će dovesti do pada njihovog učešća u BDP-u. Naglasak će se staviti na povećanje kapitalnih investicija budžeta CG i lokalne samouprave koji neće biti niži od stope nominalnog rasta BDP-a. Time će se obezbijediti relativan pad tekuće javne potrošnje u ukupnoj, a povećanje kapitalne potrošnje.

Moguće pogoršanje makroekonomskih indikatora u srednjem roku značajno bi se odrazilo na fiskalne bilanse osjetljive na eksterne uticaje direktno kroz smanjenje budžetskih prihoda od poreza na dodatu vrijednost, akciza i carina na uvozne proizvode i indirektno kroz usporavanje ekonomskog rasta izazvano smanjenjem priliva stranih investicija i smanjenjem izvoza.

Naime, crnogorska ekonomija je izložena eksternim šokovima i globalnim kretanjima u svjetskoj ekonomiji. Globalna ekonomska kriza koja je otpočela sredinom 2008. godine dovela je do usporavanja rasta ili čak ulaska u recesiju najvećih svetskih ekonomija (SAD, Japan, Evropska unija). Realni sektor u Crnoj Gori u 2009. biće pogođen kroz smanjenje tražnje i cijena proizvoda koji značajno utiču na BDP u Crnoj Gori (aluminijum, čelik), potencijalno smanjenje rasta u građevinarstvu i turističkoj djelatnosti, kao i limitiranim i skupljim izvorima finansiranja.

Iz tog razloga, Vlada Crne Gore je usvojila paket mjera ekonomske politike koje idu u pravcu očuvanja makroekonomske stabilnosti, povećanja produktivnosti i očuvanja povoljnog ekonomskog ambijenta kroz mjere fiskalne i socio-ekonomske politike. Navedene mjere obuhvataju nastavak poreskih reformi kroz smanjenje stopa poreza na dohodak i stopa doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, stvaranje uslova za smanjivanje cijena goriva, ukidanje određenih naknada u cilju smanjenja opterećenja na ekonomiju, kreiranje novih radnih mjesta kroz program Posao za vas, prijevremena otplata obaveza po osnovu stare devizne štednje i restitucije, subvencije za električnu energiju za domaćinstva i mala i srednja preduzeća, kao i intenziviranje kapitalnih investicija.

Dok će smanjivanje troškova privrednim subjektima posebno pozitivno djelovati na prilagođavanje turističkog sektora, veći nivo kaitalnih izdataka ima za cilj da podrži građevinski sektor koji je predstavljao najznačajniju komponentu rasta ekonomije u prethodnom periodu.

Imajući u vidu već pomenuti kontekst neizvjesnosti, Vlada Crne Gore je pripremila i alternativne makroekonomske i fiskalne scenarije za period 2009-2012, zavisno od nivoa negativnog uticaja globalne ekonomske krize i efekata mjera za njeno ublažavanje. Projektovani realni rast BDP-a od 7% u 2009. godini moguć je uz pretpostavku da efekti globalne krize neće značajnije uticati na crnogorsku ekonomiju, uz punu implementaciju mjera Vlade i nastavak privlačenja stranih direktnih investicija u sektoru turizma i energetike.

Čini se, ipak, realnijim scenarijem značajniji uticaj svjetske ekonomske krize, pa je za pretpostaviti sporiji realni rasta BDP-a, od oko 5% u 2009. godini. U skladu sa ovom pretpostavkom, pripremljen je alternativni fiskalni scenario koji predviđa gotovinski deficit budžeta, veće zaduživanje, kao i korišćenje sredstava depozita za finansiranje planiranog nivoa budžetske potrošnje. I u ovom scenariju, sistem javnih finansija potpuno je održiv, s obzirom na akumulirane depozite države u prethodnom periodu i nizak nivo javnog duga. Takav scenario je, takođe, predviđen predlogom budžeta.

Smatram, istovremeno, da su najnovije procjene MMF-a o realnom rastu crnogorske ekonomije od 2% u 2009. godini zasnovane na previše konzervativnim pretpostavkama o značajnom pogoršanju fiskalnih i monetarnih indikatora. Ukoliko bi, međutim, došlo do ostvarivanja takvog ekonomskog konteksta iduće godine, tada bi bilo neophodno značajno prilagođavanje budžetske potrošnje, jer bi insistiranje na predloženoj moglo u srednjem roku da ugrozi održivost javnih finansija, posebno komponente javnog duga. U takvoj pretpostavljenoj situaciji Vlada bi razmatrala mogućnosti zaključivanja određenog programa saradnje sa tom institucijom.

Predviđeni paket mjera ekonomske politike Vlade je anticikličnog karaktera i upravo je usmjeren na ublažavanje negativnog uticaja na realni i monetarni sektor, a samim tim i na fiskalne bilanse. Na taj način analizirane, preporuke MMF-a, čak i kada bi u Crnoj Gori postojao konsenzus oko njihove implementacije djelovale bi dodatno prociklično. Iz tog razloga potrebno je, ukoliko i dolazi do usporavanja ekonomije, da se to desi postepeno.

Na samom kraju, pitanje budžeta države je jedno od par exellence pitanja koja razlikuju vladu od opozicije. Ipak, imajući u vidu sve okolnosti pod kojima je pripremljen, kao i značajno polje neizvjesnosti koje karakteriše ekonomsku aktivnosti iduće godine, smatram da bi jaka i pozitivna poruka građanima i privredi bila podrška predlogu zakona od strane svih parlamentarnih stranaka.

Zahvaljujem na pažnji!