Куда и како даље у процесу децентрализације?

Ауторски текст министра јавне управе мр Марасха Дукаја 

Локална самоуправа је онај дио јавне управе који је најближи грађанима, са којим су они у сталном и директном контакту. То је дио управе у којем грађани најнепосредније виде, осјећају и имају могућност директном партиципацијом да креирају политике на локалном нивоу. Принцип децентрализоване власти, који подразумијева и аутономију одлучивања локалне самоуправе, важно је обиљежје свих модерних, демократских држава.

Штовише, степен  демократичности државе може се сагледати и ширином и гаранцијама њене локалне самоуправе. Стога су питања устројства, нормативног уређења и функционисања локалне самоуправе добила и међународни карактер и заштиту поставши дио универзалних демократских вриједности. Европски стандарди у овој области дефинисани су бројним документима – међу којима је најзначајнија Европска повеља о локалној самоуправи, од 15. октобра 1985, коју је Црна Гора потврдила 2008. Гарантовањем права на управно, политички и финансијски независну локалну самоуправу Уставом, прихватањем Европске повеље, која је постала дио нашег правног система, доношењем и усклађивањем бројних прописа, те реформом јавне управе, која је 1998. почела управо од локалне самоуправе, Црна Гора је у овој области у цјелости ускладила нормативни оквир са прихваћеним европским стандардима.

Међутим, свједоци смо да се ситуација не поправља жељеним темпом, а може се слободно рећи да није ни близу онакве какву бисмо жељели.

Владе су у протеклих 13 година, од 2010, више пута доносиле закључке којима су препоручивале локалним самоуправама да смање, ограниче или оптимизују број запослених или да закључе споразумне прекиде радног односа уз отпремнину. Доношене су више пута разна мјере према општинама, такође и различита законска рјешења. Питање устројства и функционисања локалне самоуправе је, дакле, било у протеклих десетак година једна од важнијих тема у политичком животу Црне Горе, али без конкретног и трајног рјешења по ЕУ моделима.

Како је и зашто Црна Гора стигла од државе која је међу првима у региону покренула процес реформе јавне управе, и то „одоздо“, од реформе локалне управе, и државе која је уредно испунила обавезе из Европске повеље, до ситуације да добар дио локалних самоуправа није функционалан?

Суштинска претпоставка за егзистенцију и функционисање сваке локалне самоуправе је њено финансирање. Локална власт мора имати право на одговарајуће изворе финансирања којима ће располагати слободно, у оквиру својих овлашћења. Без значајније финансијске и материјалне аутономије цјелокупан концепт и функционисање локалне самоуправе губи смисао. Добар покушај у погледу финансијског осамостаљења био је храбар искорак у аспекту фискалне децентрализације који је отпочео 2005.године, који је општинама давао значајне финансијске бенефите, како од трансферисаних пореских прихода тако и од комуналних такси које су усмјерене према локалним самоуправама. Нажалост, снага централизације није могла да истрпи овај искорак и морала је читав процес да врати на свој почетак 2010, користећи изговоре глобалне рецесије. Други важан аспект јесте презадуженост општина која је у једном тренутку 2014. године износила око 450 милиона еура. Са тог аспекта улога Егализационог фонда добар је свједок развоја и финансијске независности црногорских општина. Наиме, само шест црногорских општина не користи овај инструмент у конципирању својих буџета.

Могући одговор на питање разлога нефункционалности и неодрживости значајног броја наших локалних самоуправа даје Индекс развијености јединица локалне самоуправе који сваке треће године припрема ресорно министарство. Из индекса развијености јединица локалне самоуправе, може се запазити неколико трендова.

Први: Смањује се значајно разлика између најразвијенијих локалних самоуправа и мање развијених. То је добро јер, међу осталим, потврђује да се приближавамо стратешком циљу политике регионалног развоја Црне Горе – постизању равномјернијег социо-економског развоја свих јединица локалне самоуправе и регионâ.

Други: Повећава се број јединица локалне самоуправе који је у зони мање развијености од црногорског просјека. То није добро! У раздобљу 2010-2012. је 13 од 21 локалних самоуправа, или 62%, било индекса развијености испод просјека. У периоду 2013-2015. се тај број попео на 16 од 23 (70%). Између 2016. и 2018. имамо додатни раст на 74% (17 од 23). У посљедњем раздобљу, 2019-2022, имамо 18 јединица локалне самоуправе од 24 (75%) испод просјека Црне Горе. Дакле, ове чињенице показују да све мање општина успијева да прати тај тренд.

Трећи: Новоформираним општинама, развојни потенцијали које су издвајали и истицали као предности, и као адуте за осамостаљење, нијесу се потврдили када су у периоду послије осамостаљења примјењивани наведени параметри. Овдје се издваја Општина Тузи која је напредовала у односу на период прије осамостаљења.

Ови подаци и чињеница да се број јединица локалне самоуправе увећава сваких неколико година указују да је прошло вријеме шминкања и вјештачког креирања општина у политичке сврхе, и да су потребни стратешка одлука и приступ. Ту је јако важан политички дискурс и широко разумијевање за истинском потребом децентрализације локалне самоуправе у Црној Гори.

Министарство јавне управе са своје стране ради управо на припреми свих потребних предуслова за доношење такве одлуке. Већ пет мјесеци интензивно ради Радна група за израду Анализе функционисања система локалне самоуправе, прво тијело које свеобухватно анализира постојећи модел. То радно тијело је, може се слободно рећи, сублимат знања и искуства о локалној самоуправи у Црној Гори јер је састављено од истакнутих представника академске заједнице, Заједнице општина, локалних самоуправа, невладиних организација и представника оних министарстава која својим дјеловањем утичу на локалне самоуправе.

Уз подршку наших партнера из СИГМЕ и ОЕЦЕД-а, као и Делегације Европске уније у Црној Гори очекујем да још током прољећа Црна Гора први пут добије анализу која ће нам бити путоказ куда треба да идемо како бисмо изашли из овог централизованог ћорсокака локалне самоуправе. Сигуран сам да ће овај документ бити темељ за праве измјене Закона о локалној самоуправи, усклађене са праксама и стандардима ЕУ.

Надам се да ћемо сви бити довољно политички зрели да донесемо мудре одлуке о успостављању адекватног односа финансијских средстава која су на располагању јединицама локалне самоуправе, с једне стране, и задатака које локална власт треба да обави у складу са оним што грађани од ње очекују.

У том смислу охрабрује чињеница да су измјене и допуне Закона о финансирању локалне самоуправе изгласане прошлог љета једногласно.

---

[1] Под „грађанином“ се у случају локалне самоуправе, у складу са Препоруком Савјета Европе бр. Р (2001) 19 од 6. децембра 2001, подразумијева свака особа која припада локалној заједници.