Уводно излагање министра финансија Игора Лукшића поводом расправе Закона о буџету за 2009. годину

Поштоване даме и господо,

Припрему годишњег Закона о буџету за 2009. годину карактерисао је контекст глобалне неизвјесности и растућа вјероватноћа преливања посљедица свјетске економске кризе на црногорску економију. Након периода дугогодишње економске стагнације карактерисане интерним разлозима политичке нестабилности, а затим фазе незабиљежене економске експанзије наше државе, по први пут наш систем дијели економску историју са најразвијенијим земљама свијета. Имајући у виду неразвијеност тржишних структура, као и након тога период спровођења правила социјалистичке привреде додатно наглашава новонастајући економски амбијент.

Средњерочни буџетски оквир, као основ за вођење политике јавних финансија у Црној Гори у периоду 2009-2012. године, усмјерен је на даље смањење пореског оптерећења на грађане и привреду, стварање услова за наставак привлачења страних директних инвестиција, као и даљи раст флексибилне и међународно конкурентне економије. Погоршавање глобалних економских прилика условило је и потребу редефинисања појединих елемената тог оквира у циљу ублажавања негативних ефеката глобалне кризе који ће се неминовно одразитии и на Црну Гору у 2009. и 2010. години.

Стратешки оквир јавних финансија подразумијева наставак имплементације програмског буџета како би се повећала ефективност употребе новца пореских обвезника. Истовремено, имплементација средњорочног буџетског оквира са увођењем лимита буџетске потрошње за све буџетске кориснике треба да обезбиједи реализацију кључних циљева економске политике. Значајан корак у том контексту је консолидација буџета кроз интегрисање ван-буџетских фондова у буџет државе у 2008. години. Тиме је побољшано управљање готовином и државним депозитима, рационалност трошења јавних прихода и транспарентност јавних финансија.

Веома битну компоненту представља наставак имплементације Капиталног буџета. Формираће се база података о свим пројектима, који су повезани са буџетом. Тиме ће се постићи адекватна анализа фискалних ризика, као и побољшање процеса доношења одлука код избора приоритета.

Осим тога, Црна Гора као потенцијални кандидат за улазак у ЕУ, има за циљ јачање институционалних капацитета, усклађивање са прописима Европске уније, развој грађанског друштва, унапређење регионалне и прекограничне сарадње, као и могућност коришћења пред-приступних фондова ЕУ. За реализацију наведених циљева Црна Гора ће у периоду 2008-2013. године, у оквиру ИПА програма Европске Уније користити средства Претприступне помоћи (ИПА Фонд). С тим у вези спроводи се посебан акциони план којим ће се створити услови за примјену такозваног ДИС-а, односно децентрализованог система управљања тим средствима, како би се омогућило њихово директно укључивање у буџетски оквир током 2010. и 2011. године.

Процјене макроекономских и фискалних показатеља у Црној Гори за 2009. годину и средњорочни оквир 2010-2012. засновани су на процијењеним подацима о кретању БДП-а и других макроекономских агрегата, подацима о кретању јавне потрошње у периоду од 2005. до 2007. године, остварењу јавне потрошње за девет мјесеци 2008. године, процјени остварења у 2008. години и процијењеним негативним ефектима глобалне економске кризе у 2009. години и наредним годинама.

При томе, потребно је поједине пројекције уподобити са званичним подацима о БДП-у за 2007. годину који је 30,7% номинално већи у односу на 2006. годину, док је реални раст износио 10,7%. На тај начин Црна Гора постаје најбрже растућа економија у Европи у посљедње три године укључујући 2008. годину. То потврђује и напредак недавно објављен у Еуростатовом истраживању БДП пер цапита по куповној моћи којим смо достигли 41% европског просјека. У складу са овим подацима, Министарство финансија је ревидирало своје процјене макроекономских агрегата за 2008. и наредне године. За 2009. годину Министарство финансија пројектовало је БДП у износу од 3,715 милијарди .

Макроекономски и фискални оквир за Црну Гору у периоду 2009-2012 базиран је на очекивањима постепеног снижења стопа раста, снижењем фискалних прихода буџета ЦГ и локалне самоуправе, као и коришћењу средстава депозита и задуживању за потребе финансирања планираног нивоа јавне потрошње.

Примици буџета Црне Горе у 2009. години планирани су у износу од 1.568 мил , што чини 42,2 % пројектованог БДП-а за 2009. годину. Изворни приходи буџета (порези, доприноси, таксе, накнаде и примици од отплате кредита) планирани су у износу од 1.466 мил или 39,46 % БДП-а. Најзначајнији приходи буџета и у 2009. години биће по основу пореза и доприноса.

Буџет Црне Горе за 2009. годину у износу од 1.624 мил подијељен је у четири цјелине:

Текући буџет у износу од 687 мил - Укупни издаци Текућег буџета за 2009. годину износе 687,04 мил и мањи су у апсолутном износу за 11,25 мил у односу на план за 2008. годину, чиме се остварује планирана пројекција смањења Текућег буџета. У структури издатака Текућег буџета текући издаци учествују са 72,59%, трансфери за социјалну заштиту са 7,59%, трансфери иниституцијама, појединцима и невладинином сектору са 8,48%, капитални издаци са 6,94%, позајмице и кредити са 1,20% и резерве са 3,19%.
Буџет државних фондова у износу од 590 мил - Издаци пет државних фондова - Фонда пензијског и инвалидског осигурања, Фонда за здравствено осигурање, Завода за запошљавање, Фонда за развој Црне Горе и Фонда за обештећење односе се на издатке за функционисање пензионог и здравственог система, смањење незапослености, креирање нових радних мјеста и обештећење бивших власника национализоване имовине.
Капитални буџет у износу од 217 мил - Законом о буџету Црне Горе за 2009. годину планирана су средства за Капитални буџет у укупном износу од 217.2 мил . За Дирекцију јавних радова средства у износу од 122.6 мил и Дирекцију за саобраћај средства у износу од 94.6 мил . Кроз Капитални буџет у 2009. години биће реализован велики број пројеката који се односе на изградњу и реконструкцију путне и жељезничке инфраструктуре, водоснабдијевање, управљање отпадом, заштиту животне средине, као и изградњу и реконструкцију објеката из области образовања, здравства, спорта и културе.
Трансакције финансирања у износу од 130 мил . Највећи износ средстава од 74,72 мил односи се на отплате обавеза из претходног периода по основу старе девизне штедње, реституције, отплата 2 рате по основу доспијећа обвезница издатих пензионерима итд., затим отплата главнице резидентима и нерезидентима 53,03 мил , док се на отплату гаранција односи 1,92 мил .

Консолидовани издаци буџета Црне Горе у 2009. години планирани су у износу од 1.461 мил , што чини 39,32 % БДП-а. Текућа буџетска потрошња планирана је у износу од 1.265,5 мил , што чини 34,3 % БДП-а. Посматрано по економској класификацији, највеће учешће имају трансфери за социјалну заштиту 410,21 мил , од чега се највећи дио односи на исплату пензија, расходи за бруто зараде 286 мил , трансфери институцијама, појединцима, НВО и јавном сектору 211,9 мил , од чега већина представља трансфере здравственим институцијама и Универзитету Црне Горе, Капитални буџет Црне Горе 217,21 мил , капитални издаци у текућем буџету 49,9 мил и расходи за материјал и услуге у износу 133 мил . Сви остали буџетски расходи планирани су у износу од 144,7 мил .

Текући суфицит буџета у 2009. години планиран је у износу од 4,94 мил , што чини 0,13 % БДП-а. Суфицитом буџета, иностраним позајмицама и кредитима, приходима од приватизације и продаје имовине, као и иностраним донацијама финансираће се отплата главнице и гаранција резидентима и нерезидентима у износу од 53 мил , отплата старе девизне штедње у износу од 14 мил , отплата по основу реституције 8 мил и отплата осталих обавеза из претходног периода 52,7 мил . Укупан ниво планираних примитака није довољан за финансирање планираног нивоа буџетске потрошње, па се у сврху финансирања планира коришћење државних депозита у износу од 55,97 мил .

Политика јавне потрошње и средњорочни макроекономски и фискални оквир 2009-2012 креирани су опрезно и узете су у обзир сљедеће чињенице:

Изложеност црногорске економије екстерним шоковима
Постепени пад нивоа страних директних инвестиција на дужи рок
Привремени карактер снажног раста фискалних прихода
Искуства других земаља у транзицији

У периоду 2009-2012. године очекује се просјечан номинални раст БДП-а од 9.6%, уз просјечан реални раст од 6 % годишње. Очекивани ниво инфлације је 3,5 % просјечно годишње. Учешће јавне потрошње у БДП-у ће се у периоду 2010-2012. године постепено смањивати до нивоа од око 43.1 % БДП-а у 2012. години. При томе, треба имати у виду да значајну компоненту потрошње чине потпуно аутономни издаци општина. Из тог разлога, као својеврсно сидро у дијелу нивоа јавне потрошње Министарство финансија узима државни буџет са фондовима уз посебан надзор над текућом компонентом. Предвиђен је и даљи пад учешћа укупног јавног дуга у БДП-у, као и постепено смањење трговинског дефицита.

Фискалне пројекције су базиране на макроекономском сценарију који подразумијева умјерен раст економских активности и стабилан и низак ниво инфлације. Очекује се да ниво директних иностраних инвестиција постепено опада. У периоду од 2009-2012. године очекује се постепени пад нивоа банкарских кредита. Ово ће довести до умјереног пада потрошње домаћинстава и стабилизације инвестиционе активности. Смањење приватне потрошње комбиновано с планираним смањењем текуће јавне потрошње обезбиједиће побољшање платног биланса и смањење дефицита текућег рачуна. Очекивано умјерено смањење увоза роба, као и благи раст прихода по основу извоза роба и услуга треба да резултира значајним побољшањем трговинског биланса.

Фискалне реформе започете у 2004. години биће завршене 2010. године, а односе се на снижавање стопа пореза на доходак физичких лица и стопа доприноса на обавезно социјално осигурање чиме ће Црна Гора мјерено по овим параметрима постати најконкурентнија у региону. Снижавањем наведених стопа обавеза на бруто зараде доћи ће до значајног повећања нето зарада како до повећања животног стандарда запослених, тако и до растерећења привреде. Истовремено, бруто зараде ће расти по стопи пројектоване инфлације, што неће угрозити фискалну одрживост буџета.

Средњорочним оквиром јавне потрошње 2010-2012 предвиђен је раст свих текућих издатака у складу са пројектованом стопом инфлације, што ће довести до пада њиховог учешћа у БДП-у. Нагласак ће се ставити на повећање капиталних инвестиција буџета ЦГ и локалне самоуправе који неће бити нижи од стопе номиналног раста БДП-а. Тиме ће се обезбиједити релативан пад текуће јавне потрошње у укупној, а повећање капиталне потрошње.

Могуће погоршање макроекономских индикатора у средњем року значајно би се одразило на фискалне билансе осјетљиве на екстерне утицаје директно кроз смањење буџетских прихода од пореза на додату вриједност, акциза и царина на увозне производе и индиректно кроз успоравање економског раста изазвано смањењем прилива страних инвестиција и смањењем извоза.

Наиме, црногорска економија је изложена екстерним шоковима и глобалним кретањима у свјетској економији. Глобална економска криза која је отпочела средином 2008. године довела је до успоравања раста или чак уласка у рецесију највећих светских економија (САД, Јапан, Европска унија). Реални сектор у Црној Гори у 2009. биће погођен кроз смањење тражње и цијена производа који значајно утичу на БДП у Црној Гори (алуминијум, челик), потенцијално смањење раста у грађевинарству и туристичкој дјелатности, као и лимитираним и скупљим изворима финансирања.

Из тог разлога, Влада Црне Горе је усвојила пакет мјера економске политике које иду у правцу очувања макроекономске стабилности, повећања продуктивности и очувања повољног економског амбијента кроз мјере фискалне и социо-економске политике. Наведене мјере обухватају наставак пореских реформи кроз смањење стопа пореза на доходак и стопа доприноса за обавезно социјално осигурање, стварање услова за смањивање цијена горива, укидање одређених накнада у циљу смањења оптерећења на економију, креирање нових радних мјеста кроз програм Посао за вас, пријевремена отплата обавеза по основу старе девизне штедње и реституције, субвенције за електричну енергију за домаћинства и мала и средња предузећа, као и интензивирање капиталних инвестиција.

Док ће смањивање трошкова привредним субјектима посебно позитивно дјеловати на прилагођавање туристичког сектора, већи ниво каиталних издатака има за циљ да подржи грађевински сектор који је представљао најзначајнију компоненту раста економије у претходном периоду.

Имајући у виду већ поменути контекст неизвјесности, Влада Црне Горе је припремила и алтернативне макроекономске и фискалне сценарије за период 2009-2012, зависно од нивоа негативног утицаја глобалне економске кризе и ефеката мјера за њено ублажавање. Пројектовани реални раст БДП-а од 7% у 2009. години могућ је уз претпоставку да ефекти глобалне кризе неће значајније утицати на црногорску економију, уз пуну имплементацију мјера Владе и наставак привлачења страних директних инвестиција у сектору туризма и енергетике.

Чини се, ипак, реалнијим сценаријем значајнији утицај свјетске економске кризе, па је за претпоставити спорији реални раста БДП-а, од око 5% у 2009. години. У складу са овом претпоставком, припремљен је алтернативни фискални сценарио који предвиђа готовински дефицит буџета, веће задуживање, као и коришћење средстава депозита за финансирање планираног нивоа буџетске потрошње. И у овом сценарију, систем јавних финансија потпуно је одржив, с обзиром на акумулиране депозите државе у претходном периоду и низак ниво јавног дуга. Такав сценарио је, такође, предвиђен предлогом буџета.

Сматрам, истовремено, да су најновије процјене ММФ-а о реалном расту црногорске економије од 2% у 2009. години засноване на превише конзервативним претпоставкама о значајном погоршању фискалних и монетарних индикатора. Уколико би, међутим, дошло до остваривања таквог економског контекста идуће године, тада би било неопходно значајно прилагођавање буџетске потрошње, јер би инсистирање на предложеној могло у средњем року да угрози одрживост јавних финансија, посебно компоненте јавног дуга. У таквој претпостављеној ситуацији Влада би разматрала могућности закључивања одређеног програма сарадње са том институцијом.

Предвиђени пакет мјера економске политике Владе је антицикличног карактера и управо је усмјерен на ублажавање негативног утицаја на реални и монетарни сектор, а самим тим и на фискалне билансе. На тај начин анализиране, препоруке ММФ-а, чак и када би у Црној Гори постојао консензус око њихове имплементације дјеловале би додатно проциклично. Из тог разлога потребно је, уколико и долази до успоравања економије, да се то деси постепено.

На самом крају, питање буџета државе је једно од пар еxелленце питања која разликују владу од опозиције. Ипак, имајући у виду све околности под којима је припремљен, као и значајно поље неизвјесности које карактерише економску активности идуће године, сматрам да би јака и позитивна порука грађанима и привреди била подршка предлогу закона од стране свих парламентарних странака.

Захваљујем на пажњи!